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            以彩票立法解決彩票政府規制問題
            2020-07-16 作者: 馬福云 來源: 經濟參考報

              彩票政府規制確保了我國彩票業以公益籌資為基本取向而發展。當前我國彩票的政府規制主要有三:一是彩票發行銷售等日常運行規制;二是彩票公益金籌集、分配及使用規制;三是彩票負面影響的防治。

              但是,我國彩票依靠行政法規予以管理監督,政府規制的法律層級不高,彩票運行基本框架及其所確立的彩票行銷機制、公益金使用及違規查處中的問題難以得到根本解決。因此,從有利于彩票事業長遠發展角度看,必須出臺彩票法,以彩票立法解決彩票政府規制問題。

              我國彩票的政府規制從部門內部自我管理起步。福利彩票、體育彩票由民政、體育兩部門分別設立專門機構行銷,并相應承擔彩票行銷管理職能。1994年,國務院明確彩票主管機構。2001年確定財政部負責彩票管理政策制定、彩票市場管理及彩票行銷監督。2009年頒布的《彩票管理條例》首次以行政法規形式明確財政部會同民政、體育部門及其他政府部門綜合管理的模式,規范彩票發行和銷售機構的設立、職責及其行為規范,強化彩票運營安全保障,強調彩票的公益使命和社會責任。彩票政府規制自此走向跨部門的法制化監管。但是,我國彩票的政府規制總體上依然滯后于行業發展,存在如下問題:

              1、對彩票及彩票業的認知與定位欠科學。彩票、彩票業及其定位是政府規制中首先要明確的基礎性問題。我國對彩票進行的憑證式界定并未把握其科學內涵,將快開高頻游戲視為彩票是否合適也存爭議。對彩票行業更難以定性,其屬于金融產業、休閑服務業,還是文化產業依然存在較大爭議。普通民眾對彩票難有理性認知,媒體注重大獎報道,更多的人本著賭博理念購買彩票,期望可中大獎,進而難以避免問題彩民的產生。

              2、多部門承擔彩票政府規制削減監管效果。我國彩票規制涉及多個政府部門,如財政部門負責彩票政策制定及彩票市場監管,民政、體育部門分別負責福彩、體彩行銷管理,而打擊非法彩票則需市場監督管理部門做出實際行動。多部門分類分項監管帶來部門間的協調難題,增加協調成本,使得實際監管職責難以落到實處。彩票發行主管部門實施管理職能、通過設立專門機構承擔彩票行銷職能,難以避免利益扭結,監管效果欠佳。

              3、彩票行銷與市場對接不佳,惡性競爭與私彩泛濫并存。我國彩票行銷由政府部門派生機構承擔,難以擺脫監管失靈、資源配置低效等問題。福彩、體彩兩彩票的彩票類型、行銷方式、購買對象等大多趨同,難免帶來內部的惡性競爭,如競相加獎以吸引彩民。但在外部整體上卻表現出彩票游戲品種單一、娛樂性差等特點,實現高質量發展阻力較大。

              4、彩票公益金分配使用的科學、透明及效率欠佳。彩票發行的目標是獲取公益金并將其公益性使用。我國對彩票公益金的使用分配是提前配置的,公益金使用多處于部門內部管理狀態,公益金使用、監督及績效評價等依然處于規制弱化狀態。

              我國彩票業的快速發展要求政府對彩票業強化規制。但是,我國彩票依靠行政法規予以管理監督,政府規制的法律層級不高,彩票運行基本框架及其所確立的彩票行銷機制、公益金使用及違規查處中的問題難以得到根本解決。因此,不少學者、人大代表呼吁出臺彩票法,以彩票立法解決彩票政府規制問題。

              科學界定我國的彩票以及彩票業。彩票發行目標是籌集社會公益資金,促進公益慈善事業發展。因此要對彩票、彩票業給以科學規范的界定,要明確彩票購買所確立的實質性合同關系,將基于彩票運營而產生的彩票業確立為休閑服務行業。總體上,彩票業是耗費資源少、成本費用低、經濟和社會效益高的產業,其在滿足人們更高層次的休閑需求中具有多種功能。需要明確彩票雖然從性質上屬于商業博彩,但其與商業博彩追求的高頻、快開、大額資金投入等有著諸多區別,將彩票與博彩區別開來,尤其應強調其公益籌資的特性與目標。當然,還需重視“問題彩民”的處置,建立問題彩民識別救助機制,控制和降低彩票業發展的負面影響。

              建立適合彩票業行銷的市場化管理框架。彩票管理法治化、彩票行銷市場化、彩票資金配置透明化、彩票監督專業化是世界各國通行的做法。因此,需破除彩票發行機構隸屬政府部門的體制,將彩票行銷與管理區分,走政府特許的市場化經營之路。建議設立專門彩票管理機構,統一進行福彩、體彩的行銷市場管理。推動福彩、體彩在彩票發行種類上予以區分,例如福利彩票以銷售樂透型彩票為主,體育彩票以銷售體育競猜游戲為主等,并推動其面向市場競爭性運營,推進我國彩票行銷及管理的科學化。

              強化彩票運行監督,確保彩票公益目標。針對彩票行業的監管問題,設立相對獨立的彩票監督委員會,對彩票行銷機構、彩票管理機構、公益金分配使用等進行全方位的獨立監督,保證彩票的行銷、管理以及公益金分配使用能夠按照明確的法律規范運行,確保彩票業發展的公益方向。同時,督促并監督相關政府部門協作打擊私彩、地下賭博等不法行為,為我國彩票業發展創造良好的社會環境。

              推進彩票公益金合理透明地使用。公益金籌集使用透明度不夠,監督不到位無疑會影響彩票業的長遠發展。為此,必須建立科學的彩票公益金管理分配體制,理順公益金配置渠道,確保公益金使用的“公益性”和“公信力”。建議明確公益金的使用領域,例如衛生、救助、慈善、社會福利、體育、扶貧等,同時確定不同領域的使用額度,并建立基于實際需求的調整機制。彩票監督機構需監管公益金的使用及其結果,確保公益金項目對象從中獲益。同時,彩票公益金的使用規范、程序以及使用情況等要向社會公示,確保公益金使用的公開、公正與公信,使彩票業形成良好的社會形象。

              (作者為中共中央黨校<國家行政學院>社會和生態文明教研部社會建設教研室主任、教授)

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